Las desapariciones no son un fenómeno exclusivo de México, América Latina las ha sufrido desde hace décadas. Por esta razón la Declaración Especial de Ausencia tiene ya sus antecedentes en el continente. Como muestra de estos antecedentes expondremos en este apartado figuras similares a la DEAPD en cuatro países: (a) Argentina, (b) Colombia, y (c) Perú, (b) Chile.
Al terminar la última dictadura argentina, se creó una comisión que revisó los delitos cometidos en esa época: la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas (la CONADEP). Esta comisión emitió un informe en 1984, conocido como el informe “nunca más” o informe “CONADEP”, que recomendó establecer las medidas convenientes para paliar los diversos problemas familiares y sociales emergentes de la desaparición forzada.
Dos años después, ante esta necesidad de las y los familiares de personas desaparecidas, se estableció en Argentina la concesión de una pensión. Para estos casos, la desaparición forzada debía justificarse mediante la denuncia formulada en sede del poder judicial o frente a la ex CONADEP o la secretaría de derechos humanos. Es decir, ya en Latinoamérica en 1986 empezaban a existir algunas medidas para responder a las coyunturas difíciles en materia económica o social que sufrían los familiares de personas en situación de desaparición forzada.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos también participó en este proceso de verdad y justicia. La Comisión emitió el informe 28/92. El punto dos de este informe recomienda que el gobierno argentino otorgue a los peticionarios una justa compensación por las violaciones sufridas. En otro informe de 1993, a partir del marco de un proceso de solución amistosa, se estableció el compromiso del Estado argentino de dar una reparación o establecer un sistema de reparación económica para aquellas personas que habían sido presas por razones políticas.
El Estado argentino resolvió esto con la ley 24.3219Ley 24.321 (Ley de Ausencia por Desaparición Forzada). Sancionada el 11 de mayo de 1994 y promulgada el 8 de junio de 1994. Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina. Consultable en: http://www.desaparecidos.org/nuncamas/web/document/nacional/ley24321.htm, que debe ser leída en diálogo con la ley 24.41110Ley 24.411 (Desaparición Forzada de Personas, Beneficios que tendrán derecho a percibir por medio de sus causahabientes, personas que se encuentren en tal situación. Recaudos para su obtención. Alcances). Sancionada el 7 de diciembre de 1994 y promulgada el 28 de diciembre de 1994. Senado y Cámara de la Nación Argentina. Consultable en:https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2002/3056.pdf. Estas leyes no presumen que la persona falleció, sino que es el Estado el que asume que no está porque fue secuestrado ilegalmente por sus agentes y nunca apareció ni viva ni muerta. Diego Morales afirma que esta decisión generó alivio a los familiares de las víctimas porque justamente no implicaba el reconocimiento de la muerte de su familiar, impulsada por ellos mismos.
La ley establece un procedimiento muy parecido al que ahora tenemos en México: se realiza ante un juez, el juez debe requerir informes ante la autoridad que tiene el registro o legajo de la situación de la persona desaparecida. Una vez terminado el proceso judicial, el juez determina una fecha presunta de la desaparición, sobre la base de las denuncias originales asentadas en registros judiciales o administrativos. El movimiento de derechos humanos --afirma el especialista Diego Morales-- empezó a usar la fecha de la desaparición como un momento simbólico significativo.
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En Colombia, en el año 2012 las víctimas se movilizaron e insistieron en que era necesario tener un mecanismo propio, consistente con la naturaleza del crimen de desaparición forzada, para resolver los problemas que acarrea en el ámbito familiar y patrimonial. La idea de las familias era similar a otras latitudes: no orillar a la familia a declarar muerto a su ser querido, sino obtener un mecanismo consistente con las necesidades y la agilidad que necesitan las víctimas de respuesta y solución de problemas que tienen que ver con la administración de bienes. Así es que surge la ley 1531 del 2012, que se llama Declaración de Ausencia por Desaparición Forzada.
La ley establece un procedimiento parecido al que ya hemos visto. Luz Marina Monzón señala que no se pide como exigencia el transcurso de un tiempo determinado. La sentencia de esta acción se dicta a los dos meses de publicada la denuncia. Luego la Fiscalía o el Ministerio Público de Colombia verifica que se haya presentado esta denuncia o queja por la desaparición, se inscribe la desaparición en el Sistema de Información Red de Desaparecidos y Cadáveres (SIRDEC) y se hace una publicación en un diario de amplia circulación.
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Perú acaba de emitir una Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el periodo de violencia de 1980-2000 apenas en 2016, también conocida como ley 30470. Según Jean Franco, esta ley no busca la sanción penal sino que es una ley de búsqueda de personas desde un enfoque humanitario. Busca el poder encontrar la ubicación de la persona y poder devolverla a los familiares.
La Defensoría del Pueblo en Perú tiene un registro con 1921 personas desaparecidas inscritas. Este registro es importante porque se enmarca dentro de la ley que regula la ausencia por desaparición forzada. La Comisión de Verdad y Reparación emitió un informe final, cuyas primeras acciones son precisamente la creación de la ley de ausencia por desaparición forzada, la ley 28413. La finalidad de esta ley es permitir que los familiares de las personas desaparecidas puedan acceder al reconocimiento de derechos civiles, como los sucesorios, los derechos de propiedad o solucionar aspectos vinculados con su estado civil.
El procedimiento de la ley tiene dos etapas, una etapa administrativa y una judicial. En la etapa administrativa se busca verificar que la persona haya desaparecido en el contexto del conflicto armado 1980-2000 y que aún no se conozca su paradero. La defensoría del pueblo emite una constancia. En la etapa judicial un juez declara a la persona como ausente por desaparición forzada y pide que se inscriba de manera directa en el Registro Nacional de Identidad, que es la RENIEC en Perú.
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En Chile, al término de la dictadura, al igual que con Argentina se dio un proceso de verdad y justicia en el cual se estableció una Comisión de la Verdad. Esta Comisión emitió un informe, conocido como “informe Rettig”. En Chile, la ley 20.377 trata sobre la Declaración de Ausencia por Desaparición Forzada de Personas.
De acuerdo con Boris Hau, el objetivo de esta ley es dar a conocer públicamente y de manera legal, que una persona fue desaparecida durante la dictadura. Los familiares, gracias a esta ley, pueden solicitar a un juez la Declaración de Ausencia por Desaparición Forzada. No es la muerte presunta, pero con esta declaración los familiares pueden exigir ante el Registro Civil de Chile un certificado de defunción, con el cual los familiares están en posibilidades de realizar otros procesos en el ámbito familiar y civil, como por ejemplo, disponer de los bienes de la persona desaparecida. Con esta ley se dio una respuesta a los problemas que tenían las familias de detenidos desaparecidos en Chile.
El proceso que establece esta ley es igual de sencillo que en Argentina. En primer lugar, las y los familiares presentan su demanda ante los tribunales de justicia. Junto a la demanda, va una copia del Informe Rettig, en que está el listado oficial de víctimas detenidas desaparecidas. El juez emite una sentencia en la que señala que oficialmente esa persona es detenida-desaparecida. Luego la sentencia va al registro civil y se obtiene un certificado de defunción.
Mira la ley completa en ChileRespecto de la figura de la Declaración Especial de Ausencia en México queremos hacer mención de dos aspectos. En primer lugar, a la historia de la legislación de esta figura en el país. En segundo lugar, al uso actual de la figura a nivel federal y en los estados.
Hasta antes de la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición, el marco jurídico mexicano no tenía una respuesta adecuada a los estándares internacionales que ya existían desde hace tiempo relacionados con el delito de desaparición. Por esto, a pesar de que la desaparición de personas no es algo reciente, ya existía desde el periodo de la denominada guerra sucia, la única opción que tenían las familias de las personas desaparecidas era la figura tradicional de la declaración de ausencia y la de presunción de muerte.
El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas ya había recomendado a México respecto a su visita del 18 al 31 de marzo de 2011 sobre la necesidad de legislar en materia de DEAPD. Desde ese momento tanto el Comité como el Grupo de Trabajo habían señalado a México la necesidad de encontrar soluciones en esta materia15Por ejemplo, el Grupo de Trabajo recomendó en el párrafo 86 de su Informe final: … permitir la declaración de ausencia como consecuencia de la desaparición forzada…”. Consejo de Derechos Humanos (20 de diciembre de 2011). Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias. Misión a México: https://hchr.org.mx/wp/wp-content/uploads/2011/03/G1117495.pdf.
La DEAPD aparece en México con una reforma a la Ley General de Víctimas. En mayo de 2013 (la ley había sido publicada en enero de ese año) se hicieron algunas reformas y se logró agregar un párrafo para introducir la DEAPD: “con independencia de los derechos previstos en esta ley, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las víctimas de desaparición de personas y el procedimiento para conocer y resolver las acciones judiciales de DEAPD, se sujetarán a lo que dispongan las leyes en la materia a fin de que las víctimas indirectas ejerzan de manera expedita los derechos patrimoniales y familiares del ausente para salvaguardar los intereses esenciales del núcleo familiar”. Un transitorio de esa reforma concedió un plazo de un año para legislar en esa materia. Solo cuatro entidades federativas cumplieron: Ciudad de México, Coahuila, Nuevo León y Querétaro.
El problema siguió sin ser atendido, lo que llevó a las familias a empujar la creación de esta figura a nivel nacional. La presión generada por las familias vino acompañada también del exterior. Por ejemplo, el Comité contra la Desaparición Forzada, al examinar el informe que México presentó (por la obligación que tenía al haber ratificado la Convención Internacional), le hizo la recomendación, en el año 2015, para legislar en esta materia.
A causa de la presión de las familias, los colectivos y las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional, y por este tipo de recomendaciones a nivel internacional, se llevó un proceso que culminó en la publicación de la Ley General en Materia de Desaparición, la cual crea el Sistema Nacional de Búsqueda. Esta ley tiene un capítulo dedicado especialmente a la Declaración especial de ausencia, pero reconociendo que debe ser legislada también a nivel local, sentando las bases sobre cómo las legislaturas estatales debían hacerlo. Además, esta ley concedió, en el transitorio noveno, un plazo de seis meses a las legislaturas estatales para cumplir con dicha obligación.16La especialista María Elizondo, del CICR, dice que la razón de establecer este transitorio es porque la declaración especial de ausencia es distinta a la ley general. Los estados deberían hacerla suya en lo estatal, porque la DEAPD es una situación que involucra casi por completo al derecho privado, en donde los juzgados locales tienen preeminencia.
Pero además del capítulo y el transitorio, un párrafo muy importante fue agregado previendo que las legislaturas de los estados no iban a dar cumplimiento. Dicho párrafo estableció que, si las legislaturas de los estados no cumplían con su obligación de legislar, entonces las y los jueces de los estados, así como las y los jueces federales podían aplicar la ley general de manera inmediata, incluso en el ámbito territorial de la entidad federativa que no hubiera cumplido con su obligación de legislar.17El último párrafo del transitorio noveno de esta ley dice: “en aquellas entidades federativas en que no se haya llevado la armonización prevista en el capítulo tercero dentro del plazo señalado --es decir de un año-- resultarán aplicables las disposiciones del referido capítulo, no obstante lo previsto en la legislación local aplicable.” El especialista Santiago Corcuera recuerda que había preocupación de que los estados se iban a quejar de que una invasión a sus facultades, pero que la respuesta es “bueno, pues si no quieres que se te aplique la ley federal y la ley general, pues ponte a trabajar, legisla y entonces ya no se te estará dizque, supuestamente, invadiendo tus sacrosanta soberanía. No seas holgazana, ponte a trabajar y legisla sobre la materia”.
Así, al día de hoy, no todas las entidades cuentan con su ley de DEAPD. Algunos estados incluso no han reformado las leyes que emitieron previo a la emisión de la Ley Federal de Declaración Especial de Ausencia. Estos estados que en su momento fueron pioneros pero que no han reformado su ley, ahora tienen leyes que no cumplen con los estándares mínimos que establece la ley federal.18La especialista María Elizondo pone como ejemplo la suspensión de deudas como un efecto mínimo que estas leyes pioneras no contaban.
La declaración especial de ausencia generalmente se ha regulado por medio de una ley específica en la materia, o por medio de un capítulo en una Ley de Desaparición. A través de la revisión de las legislaciones en los estados podemos ver la situación de esta figura a nivel nacional, donde de una u otra forma, con una ley específica o con un capítulo en una ley de desaparición, casi todos los estados contemplan esta figura.
Así, sabemos que hay once entidades que no regulan ni de una forma ni de otra la DEAPD. Estos estados son: (1) Campeche; (2) Colima; (3) Durango; (4) Hidalgo; (5) Michoacán; (6) Puebla; (7) Quintana Roo; (8) Sinaloa; (9) Sonora; (10) Tamaulipas y (11) Yucatán. Esto significa que por lo menos un tercio de las entidades federativas de México no cuentan en su legislación con la figura de la DEAPD. Si bien hay estados como Campeche que pueden alegar que no tienen un problema masivo de desapariciones en su territorio, hay otros como Colima, Michoacán, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas que tienen un gran número personas desaparecidas de acuerdo con el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas.
Nos dimos también a la tarea de ver la actividad de fiscalías, comisiones de víctimas y de los poderes judiciales con respecto a la DEAPD. Para esto presentamos 264 solicitudes de información, la mayoría a los poderes judiciales, tanto a nivel estatal como federal. Pedimos información sobre la DEAPD de junio de 2018 (mes en que se emitió la Ley Federal de DEAPD) hasta marzo de 2021 (momento en que se enviaron las solicitudes). También presentamos solicitudes a las fiscalías, para saber si las y los agentes del Ministerio Público habían presentado alguna solicitud y a las comisiones de atención a víctimas por el mismo motivo. A los poderes judiciales preguntamos por solicitudes, procedimientos y resoluciones de DEAPD. Buscábamos información más detallada con datos de cuántas solicitudes habían rechazado y aceptado, cuántas resoluciones a favor y en contra, con qué efectos contenían las sentencias. Sin embargo, al final decidimos solo incorporar a este diagnóstico la información sobre solicitudes y resoluciones porque es lo que la mayoría de los poderes judiciales sí nos pudieron responder.
En el mapa exponemos todos los datos que recibimos. Sin embargo, la calidad de los datos nos obliga a prestar cautela sobre las conclusiones a las que podemos llegar. Por ejemplo, el poder judicial federal nos envió datos que no corresponden con una sistematización que hicimos sobre los edictos en materia de DEAPD publicados en el portal del Consejo de la Judicatura Federal19El Consejo publica ciertos acuerdos en esta página: https://www.cjf.gob.mx/avisosDeclaracionEspecialAusencia.htm.
Hay también estados como Colima o Tamaulipas que no tienen una regulación, ni en ley específica ni en capítulo en ley de desaparición, pero que nos enviaron datos de solicitudes y sentencias. O los poderes judiciales de estos estados están tomando una actitud proactiva respecto a la omisión legislativa de los congresos locales, o bien nos mandaron información sobre las figuras tradicionales. No lo sabemos hasta el momento.
A pesar de los problemas para conseguir la información y lo incompleto de las respuestas, este es un primer acercamiento a lo que está pasando con la DEAPD a nivel nacional.
Como se puede observar en el mapa anterior, las autoridades -incluidas el poder judicial- enfrentan desafíos importantes para facilitar a familiares de personas desaparecidas la tramitación y resolución de procedimientos de DEAPD. Hay poderes judiciales estatales que han avanzado en este campo, si bien los números de solicitudes y resoluciones en materia de DEAPD parecen ser muy pequeños en comparación con los números de personas desaparecidas. Observando solo números absolutos, vemos que Coahuila es la entidad federativa con más resoluciones de DEAPD, y le siguen Nuevo León, Chihuahua, Jalisco y Veracruz.
También preocupan los estados que, a pesar de tener serios problemas de desapariciones de hace un tiempo, no parece que exista una gran actividad en materia de DEAPD. En ese aspecto destacan Guanajuato, el Estado de México, Michoacán y Zacatecas. Por último, el caso de Tamaulipas es extraño, porque a pesar de no tener ni ley especial de DEAPD ni una ley de desaparición con capítulo dedicado al tema, en la respuesta a nuestra solicitud nos informó que hay 142 resoluciones de DEAPD, lo que lo pondría en segundo lugar después de Coahuila. En un futuro se podría investigar si fue alguna clase de error o jueces y juezas de esa entidad han echado mano de la Ley General.
El Comité sobre Desapariciones Forzadas ha recomendado que los Estados parte se aseguren de que la situación legal de una persona desaparecida y de sus familiares en áreas de seguridad social, asuntos financieros, cuestiones civiles y familiares, así como derechos de propiedad sea abordada en la ley local sin tener que presumir o declarar la muerte de la persona desaparecida.20Geneva Academy. The Work of the Committee on Enforced Disappearances. 29. Legal situation of Disappeared Persons and That of Their Relatives: https://www.geneva-academy.ch/joomlatools-files/docman-files/The%20Work%20of%20the%20CED.pdf
La figura de la DEAPD en México tiene varios beneficios no solo para las familias de las personas desaparecidas, sino también para terceros. Por ejemplo, la DEAPD, reconoce, protege y garantiza la continuidad de la personalidad jurídica y de los derechos de la persona desaparecida. La DEAPD resuelve en esto cuestiones tan delicadas como la patria potestad y la guarda y custodia de las y los hijos, y ayuda a brindar certeza y medidas de protección a las y los familiares. Por último, también otorga seguridad jurídica a terceros que hubieran establecido derechos u obligaciones con la persona desaparecida.
De igual forma, en teoría, la DEAPD aborda desde una perspectiva de derechos humanos la problemática de la desaparición de personas, pues es sensible a los daños producidos y a las necesidades de las víctimas indirectas, de la misma forma que respeta el principio de presunción de vida de la persona desaparecida hasta su localización. Esto permite que las y los familiares de las víctimas podrían, en teoría, acceder a ciertos créditos de los que su familiar era titular, o podrían regular su situación de vivienda en los casos en los que el crédito de INFONAVIT o el testamento o escritura se encuentra a nombre de la persona desaparecida. Podrían también acceder a medidas de seguridad social u otros derechos que se gozaban antes de la desaparición.
Asimismo, la DEAPD puede tener otros beneficios “indirectos”. Esto ha sido señalado por expertos de otras latitudes como Luciano Hazán, integrante del Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas de las Naciones Unidas, quien afirma que solicitar la DEAPD es también una reivindicación política de la búsqueda, “una reivindicación del estatus continuo que tiene la desaparición forzada y, sobre todo una reivindicación de la búsqueda de la persona desaparecida con vida”. Esto parece quedar ejemplificado en la intervención de la señora María Elena en el segundo conversatorio:
Y muchas de las veces, como le digo, la revictimización que le hacen a uno, yo de mi parte dejo un poco lo económico, porque a mí me interesa más seguir buscándole, pero sí es necesario hacerlo y sí tenemos que hacerlo, simplemente por el hecho de que se les reconozca a ellos como sujetos de derecho, de que fueron desaparecidos, porque ellos forman parte de un núcleo familiar, forman parte de una sociedad. Mi hijo, cuando desapareció, tenía 24 años, hoy tiene 36 años. No es posible que él con proyecto de vida, un joven recién egresado de la universidad, licenciado en Mercadotecnia, él tenía sus sueños para realizar y después de todos estos años le fueron truncados. Entonces, principalmente es eso, que reconozca la sociedad, que reconozca el Estado mexicano que ellos fueron violentados en sus derechos, y el tener una DEAPD eso les garantiza a ellos que forman parte de una sociedad.
Además, la DEAPD puede tener impactos en políticas reparatorias, cuando las que hay no son suficientemente integrales o que tardan mucho en llegar después de los procesos en que ocurren desapariciones de forma masiva. La DEAPD en estos casos puede, a futuro, facilitar el acceso a la reparación
Por último, para concluir este apartado, hay que recalcar que los beneficios de la DEAPD son mayores, cuando se tramita de forma más próxima a la fecha de la desaparición. La idea detrás del principio de celeridad en esta figura es poder salvaguardar los derechos de las familias y aliviar sus necesidades cuando su familiar desaparece. Así lo explica la especialista del CICR María Elizondo:
También hemos recomendado que estos procesos tienen que ser en un período muy corto de tiempo, ¿por qué? Porque la familia, como ustedes lo conocen muy bien, la familia necesita ya sea, el seguro, pensiones, o el ingreso diario de la persona que se encuentra desaparecida, pero también necesita este documento en donde se diga que su persona está ausente por este momento, entonces esto no puede dejar pasar mucho tiempo, y bueno, pues también es necesario que se le ofrezca esta accesibilidad a las familias para poder promover estos juicios.
Sin embargo, algunos problemas no permiten que la ley desarrolle su potencial. En el capítulo 3 profundizaremos en estos problemas.
